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Extrait du rapport d'observations définitives des comptes sur la Communauté d'Agglomération du Grand Guéret en 2019

Extrait du rapport d'observations définitives des comptes sur la Communauté d'Agglomération du Grand Guéret en 2019

Synthèse

Créée au 1er janvier 2013, par transformation-extension de la communauté de communes de Guéret-Saint-Vaury, Grand Guéret est l’unique communauté d’agglomération de la Creuse, département le moins peuplé de la région Nouvelle-Aquitaine (119 400 habitants) et celui dont la population est, en moyenne, la plus âgée. Grâce à l’arrivée de trois nouvelles communes au 1er janvier 2018, sa population franchit de nouveau le seuil de 30 000 habitants, requis pour la création de ce type d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI), lequel n’était plus atteint depuis 2015. Le présent rapport s’intéresse, à partir de 2013, aux transferts de compétences et à leurs effets financiers (1), aux relations avec les tiers (2), à la gestion des ressources humaines (3), à la fiabilité des comptes (4) et à la situation financière (5), dont le financement des investissements à venir tels que la construction d’un centre aqualudique.

  1. En début d’année 2018, Grand Guéret était dotée de toutes les compétences obligatoires d’une communauté d’agglomération prévues par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe), y compris la confection du plan local d’urbanisme et la promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme. Dans le prolongement de la communauté de communes de Guéret-Saint-Vaury, les missions économiques et d’aménagement continuent à occuper une grande place dans les statuts. Si tous les transferts de charges de la période, calculés par la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT), ont été entièrement répercutés sur les attributions de compensation, les actions de mutualisation restent parcellaires et sans logique d’ensemble, faute de création de véritables services communs. La formule de la mise à disposition a été très utilisée pour accompagner les transferts de compétences, parfois en vue de satisfaire des demandes personnelles, et dans des conditions financières contestables. La communauté d’agglomération n’a pas fait établir de rapport relatif aux mutualisations de services, ni de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée de la mandature, en violation des dispositions de l’article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Contrairement à ce qui a été indiqué lors du débat d’orientations budgétaires pour 2018, la mutualisation des services ne peut pas être réduite à une simple réorganisation administrative découlant de la politique poursuivie par l’EPCI. Sa finalité réside dans la rationalisation de l’action administrative du bloc communal, en évitant notamment les doublons et en comprimant les charges. Or, entre 2013 et 2017, les charges courantes de l’EPCI et de sa ville-centre, dont les dépenses de personnel, n’ont cessé de croître, sans qu’aucun objectif organisationnel ne soit défini de part et d’autre pour en maîtriser l’évolution. Et les charges de gestion du bloc communal, constitué de l’EPCI et de ses 22 communes-membres, ont évolué presque trois fois plus vite que les produits de gestion. Un meilleur degré d’intégration passe par une réécriture du pacte fiscal qui ne fait que formaliser des actions à l’œuvre depuis plusieurs années, afin de le préciser et le prolonger. En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en fonctions a convenu de l’absence de mesures concrètes de mutualisation autres que la création d’un service commun d’instruction des autorisations d’urbanisme, en dépit des intentions affichées en début de mandat. Imputant cette carence à un défaut de coopération suffisante avec la ville-centre, il estime qu’il n’est pas possible d’engager un réel projet de mutualisation avant le terme du mandat en cours.

  2. Grand Guéret ne peut plus continuer à acquérir les repas de la crèche intercommunale auprès de la cuisine centrale de la ville de Guéret, sur la base d’une simple convention signée en 2011 en dehors du cadre de la commande publique, ni confier à l’office de tourisme, sans base contractuelle, l’encaissement des droits d’occupation et des loyers des hébergements intercommunaux à vocation touristique. L’ordonnateur s’est engagé à corriger ces irrégularités.

  3. L’analyse des fichiers de paye fait apparaître la présence, en 2017, de 40 agents permanents de plus par rapport à 2013 et un recours plus grand aux agents non titulaires. Cette croissance a été justifiée par l’exercice de nouvelles compétences et la montée en régime de l’organisme. Mais les recrutements effectués ne se fondent sur aucune étude ou organigramme cible qui déterminerait l’effectif utile à l’exercice de toutes les nouvelles missions. Le temps de travail se caractérise par de multiples hétérogénéités entre services : dans la comptabilisation des jours de congé, toujours effectuée en heures et non pas en jours pour certains agents ; dans la compensation des astreintes ou des permanences ; et plus grave, dans le temps de travail à accomplir, avec la coexistence de quatre durées annuelles différentes dont une présentant un déficit de 37 heures par rapport à la durée annuelle légale. Autre anomalie, le dispositif du jour de solidarité qui aurait dû être institué en 2004 n’a été arrêté qu’en 2011, et selon des modalités contraires aux objectifs du législateur avec là encore des disparités d’application non justifiées par des critères objectifs. En matière de rémunérations, l’abrogation en 2016 des textes relatifs à l’une des principales primes versées aux cadres administratifs rend urgent le déploiement du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP). Quant aux montants des rémunérations, bien qu’en augmentation, ils demeurent en permanence au-dessous des moyennes de comparaison. En réponse aux observations provisoires, le président de la communauté d’agglomération a annoncé qu’il s’attachera, en 2019, à résoudre les irrégularités relevées sur le temps de travail et à instaurer progressivement le RIFSEEP. Le taux d’équipement en véhicules légers ou utilitaires s’établit à fin 2017 à un pour 5,1 agents. La superficie de l’intercommunalité (448 km²), la dispersion des lieux d’implantation et la diversité des services peuvent expliquer la taille du parc. Une mutualisation de plusieurs véhicules, comme les moins utilisés, avec les communes-membres paraîtrait néanmoins logique.

  4. Avec, en 2018, un budget principal et neuf budgets annexes, la structure budgétaire se révèle complexe et peu explicite avec des frontières parfois floues entre certains budgets (immobilier d’entreprises et « équipements et sites divers » par exemple). Les activités de chaque budget ne sont pas, en particulier, présentées de manière claire dans les décisions de création ou dans les règlements intérieurs, documents que les services n’ont d’ailleurs pas réussi à produire pour trois budgets annexes. L’exécution budgétaire est, en outre, altérée par deux biais qui améliorent artificiellement les résultats comptables : le classement d’emprunts en restes à réaliser sans pièces justificatives, et surtout le défaut de rattachement des charges et des produits.
    L’examen de la fiabilité des comptes a mis en évidence de multiples carences dont certaines avaient déjà été constatées lors du précédent contrôle : des états annexes du compte administratif entachés d’inexactitudes ; des discordances permanentes entre l’état de la dette du compte administratif et le compte de gestion ; l’absence de progrès depuis le dernier contrôle dans la mise en cohérence de l’inventaire et de l’état de l’actif ; la persistance d’écarts dans les durées d’amortissement entre celles retenues dans les états de l’actif et celles délibérées en 2015 ; des travaux intégrés tardivement dans les comptes d’immobilisations définitives, ce qui retarde leur amortissement et minore les dotations aux amortissements ; l’impossibilité d’identifier précisément les immobilisations financières et de vérifier la réalisation des mises à disposition de biens et d’équipements attendues dans le cadre des transferts de compétences ; et le défaut de contrôles inopinés et formalisés des régies. Dans son courrier de réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a assuré vouloir prendre les mesures nécessaires pour les corriger rapidement. Avec l’aide de la direction départementale des finances publiques (DDFiP), Grand Guéret a procédé à une remise à plat du mode de fonctionnement du budget annexe des zones d’activités : celui-ci mêlait anormalement des opérations classiques d’aménagement de terrains à vendre, à la gestion de divers services de nature économique, comme les services de l’aire des Monts de Guéret. Ce chantier s’est conclu par le maintien, sur le budget annexe des zones d’activités, des seules opérations d’aménagement, et la création d’un budget intitulé « équipements et sites divers » pour loger les flux budgétaires des services de nature économique. La chambre n’est pas convaincue par le caractère administratif conféré à ce nouveau budget, ni par la cohérence des activités qu’il rassemble alors même qu’existe un budget annexe pour l’immobilier d’entreprises. En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a exprimé un accord de principe sur la fusion de ces deux budgets après l’actualisation de leur patrimoine respectif. Oubliées entre 2010 et 2016, les écritures de stocks sur les opérations d’aménagement ont été reconstituées : elles ont dégagé un surplus de 3,4 M€ de subventions d’équilibre, restitué en 2017 au budget principal. Contrairement à ce qu’a pu laisser entendre la délibération qui entérine les écritures de régularisation, ce reliquat n’est pas constitutif d’une recette nette venant améliorer la situation budgétaire globale. En effet, le principe de l’équilibre budgétaire impose de le compenser, au budget annexe des zones d’activités, par une avance du budget principal, comme l’a rappelé la DDFiP à l’organisme. Lors de son audition, l’ordonnateur a confirmé qu’une avance de 4,06 M€ a finalement été prévue au budget 2019. Deux autres anomalies ont été relevées dans la gestion des budgets annexes. D’une part, le parc animalier des « loups de Chabrières » et l’activité d’immobilier d’entreprises sont traités à tort comme des services publics à caractère administratif, ce qui leur permet de bénéficier de subventions d’équilibre du budget principal. Dans sa lettre, l’ordonnateur a déclaré que les aides du budget principal au premier de ces deux budgets annexes seront dorénavant justifiées. D’autre part, au moment de la création du budget annexe des transports publics en 2013, il avait été décidé de ne pas lui appliquer la TVA, à partir d’une anticipation trop pessimiste du chiffre d’affaires. Dès 2014, ce choix n’était plus valide. L’assujettissement à la TVA a été régularisé en 2016, avec prise d’effet à la date de début d’activité, occasionnant de lourdes corrections budgétaires qui seraient en voie d’achèvement.

  5. Largement positive jusqu’en 2017, la capacité d’autofinancement du budget principal a atteint un niveau exceptionnel en 2017 (+488 % par rapport à 2016) grâce à une opération particulière évoquée dans la partie précédente : la restitution, par le budget annexe historique des zones d’activités, d’un surplus de 3,4 M€ de subventions d’équilibre. Comme il est indiqué dans les paragraphes précédents, cette recette n’est pas définitivement acquise au budget principal.
    Les produits de gestion ont augmenté de 10,8 % (+1,2 M€) entre 2013 et 2017, à un rythme annuel 2 fois moins soutenu que celui des charges de gestion : +2,6 % par an pour les recettes contre +5 % par an pour les dépenses. Selon l’état préparatoire au compte administratif transmis par l’ordonnateur, la capacité d’autofinancement brute peine à couvrir, en 2018, l’annuité de la dette, en raison notamment d’un recul de 322 000 € de l’excédent brut de fonctionnement par rapport à 2017. Le différentiel de croissance entre dépenses et recettes de gestion depuis 2013, reconnu par l’ordonnateur, ainsi que la nécessité de remédier au déséquilibre du budget annexe des zones d’activités doivent inciter Grand Guéret à faire preuve de prudence dans la mise en œuvre de son programme d’investissement. Il paraît également nécessaire de mieux identifier les sources d’économies possibles et de vérifier l’utilité de certaines dépenses. En augmentation de 14,3 % par rapport à 2013, le niveau de la dette consolidée du budget principal et des budgets annexes ne suscitait pas d’inquiétude, à fin 2017. Après une période de modération (6 M€ de dépenses d’investissements en cinq ans), le plan pluriannuel d’investissement (PPI) 2018-2023 programme 44 M€ de dépenses sur le budget principal dont 19,5 M€ à la charge de l’EPCI, soit plus de trois fois l’encours emprunté par ce budget à fin 2017. Trop peu sélectif, voire irréaliste comme l’a qualifié l’ordonnateur dans sa lettre, le PPI égrène de multiples projets, sans ordre de priorité, dont certains très coûteux comme la construction d’un centre aqualudique, en remplacement de la piscine municipale de Guéret ouverte en 1968, et d’un pôle d’échanges multimodal. Les dernières prévisions obtenues par la chambre faisaient état d’un coût global hors taxe de 14,86 M€ pour le centre aqualudique, et de 8,3 M€ pour le pôle. Le contenu et le coût du projet de centre aqualudique, inscrit dans les statuts communautaires depuis 2012, ne sont pas encore stabilisés : alors que les documents remis jusque-là chiffrent le coût de l’investissement à près de 15 M€ hors taxe, l’ordonnateur a annoncé, lors de son audition, le lancement d’une étude en vue de reconfigurer le projet pour ramener son coût à 11 M€. Il a assuré que cet abaissement n’entraînera pas de révision à la baisse des financements attendus de l’État, de la Région et du Conseil départemental, soit 8,5 M€ dont 6 M€ en provenance de l’État dans le cadre du plan particulier pour la Creuse. Si cette affirmation se révèle exacte, le versement d’un concours du FEDER pourrait contribuer à financer les travaux de construction, sans participation excessive de Grand Guéret. La chambre a attiré l’attention de l’ordonnateur sur la nécessité d’anticiper l’impact du déficit de fonctionnement d’un tel équipement : estimé, dans les documents remis, à 550 000 € hors intérêts d’emprunts, il équivaut à 76 % de la capacité d’autofinancement brute de la période 2013-2016, soit un niveau trois fois supérieur à celui observé par la Cour des comptes (25 %).
    Pour contenir ou réduire le déficit de fonctionnement qui n’intègre pas l’amortissement technique du bien, il importe, d’une part, d’arrêter les tarifs ainsi que les horaires d’ouverture au vu d’une connaissance précise des charges et, d’autre part, d’associer à leur couverture les différentes catégories d’usagers. Il apparaîtrait pareillement logique d’étendre la compétence exclusive de l’échelon intercommunal à la gestion de la piscine municipale de Guéret, la seule de l’agglomération, dont le nouvel équipement va prendre le relais. Une telle modification permettrait de compenser le transfert de charges qui en résulte, par atténuation des attributions de compensation versées aux communes, ce qui apporterait une ressource pérenne comblant une partie du déficit de fonctionnement structurel. Cette ressource peut être évaluée, en première analyse, à 383 000 € environ, soit le déficit de fonctionnement de la piscine municipale de Guéret en 2016, constaté dans les comptes de la ville.

Recommandations
  • Recommandation n°1 : Engager rapidement le processus de mutualisation des personnels et de moyens tels que les véhicules et réexaminer le contenu du pacte financier et fiscal, notamment les modalités de répartition du fonds de concours ;
    A mettre en œuvre

  • Recommandation n°2 : Accompagner le processus de déconcentration annoncé de la mise en place d’une comptabilité d’engagement performante, et de la création d’un service de contrôle interne ;
    Mise œuvre en cours

  • Recommandation n°3 : Dénoncer la convention passée avec la ville pour la fourniture des repas de la crèche par la cuisine centrale et, à défaut d’envisager la mutualisation de ce service, choisir les prestataires en se conformant au cadre de la commande publique ;
    À mettre en œuvre

  • Recommandation n°4 : Ne plus confier à l’office de tourisme l’encaissement des droits d’occupation des hébergements intercommunaux à vocation touristique, sauf à lui déléguer explicitement ces prestations ou passer une convention l’habilitant à encaisser les loyers ;
    À mettre en œuvre

  • Recommandation n°5 : Diligenter régulièrement des contrôles formalisés de l’utilisation des subventions, et demander systématiquement aux élus de ne pas participer aux votes des délibérations concernant une association dans laquelle ils exercent une responsabilité ;
    À mettre en œuvre

  • Recommandation n°6 : Solliciter le remboursement de toutes les rémunérations des agents communautaires mis à disposition d’autres organismes et, réciproquement, rembourser, en particulier à la ville de Guéret, toutes les sommes dues au même titre ;
    Mise en œuvre en cours

  • Recommandation n°7 : Uniformiser les règles de gestion des congés et aligner à 1 607 heures la durée du temps de travail de tous les agents, sauf à justifier les dérogations conformément aux cas prévus à l’article 2 du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 ; déployer un instrument de décompte automatique du temps de travail ;
    À mettre en œuvre

  • Recommandation n°8 : Commencer le déploiement du RIFSEEP et supprimer, à cette occasion, la prime de fin d’année ;
    À mettre en œuvre

  • Recommandation n°9 : Décrire le périmètre et l’objet de chaque budget annexe dans des arrêtés constitutifs ;
    À mettre en œuvre

  • Recommandation n°10 : Procéder, sur tous les budgets, au rattachement à l’exercice des charges et produits concernés ; et ne comptabiliser, en restes à réaliser, que les recettes dont le caractère certain est garanti par un document écrit ;
    À mettre en œuvre

  • Recommandation n°11 : Respecter la maquette du compte administratif produite annuellement par arrêté et compléter toutes les annexes qui y figurent pour chaque budget ;
    À mettre en œuvre

  • Recommandation n°12 : Fiabiliser le suivi du patrimoine ;
    Mise en œuvre en cours

  • Recommandation n°13 : Provisionner systématiquement les créances concernées en cas d’ouverture d’une procédure collective ainsi que le montant réclamé par l’ancien directeur général des services devant le juge administratif ;
    Mise en œuvre en cours

  • Recommandation n°14 : Traiter l’exploitation du parc animalier comme une activité à caractère industriel et commercial ;
    À mettre en œuvre

  • Recommandation n°15 : Unifier au sein d’un budget annexe à caractère industriel et commercial les budgets annexes « équipements et sites divers » et « immobilier d’entreprises », en procédant à un suivi analytique par activité ;
    À mettre en œuvre

  • Recommandation n°16 : Faire établir un plan de contrôle des régies et formaliser le contenu des vérifications ;
    À mettre en œuvre

  • Recommandation n°17 : Faire preuve de plus de sélectivité dans l’établissement du PPI en retenant les projets envisageables au regard des moyens disponibles ;
    À mettre en œuvre

  • Recommandation n°18 : Élargir la compétence intercommunale exclusive à la gestion de la piscine municipale de Guéret, la seule de l’agglomération, afin d’organiser une compensation du transfert de charges qui en résulte ;
    À mettre en œuvre

Crédit photo : Sophie A.

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